破产法这十年,改变了什么经济观察报

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经济观察报记者张恒

中国现行的《企业破产法》到年6月已经实施整整十年。但令当时的起草者们尴尬的是，新法实施之后，中国破产案例反而呈现出连年下降、低位徘徊的态势。为此，经济观察报专访了《企业破产法》起草人、中国政法大学研究生院院长李曙光。

经济观察报：年，您说《企业破产法》的通过标志着中国市场经济进入中级阶段，最近您又认为这句话早说了十年。为什么？

李曙光：从立法理念上讲，立法精英、知识精英和企业精英的接受度层面，这部法律没有问题。随着市场条件的变化，我们发现还是有很多的问题。包括在观念上面，人们思想深层害怕破产，特别是底层法院、企业、债务人，他们对这个法律了解还是不够。再加上当时更多考虑政策性破产到市场性破产过渡的问题，但年旧破产法机制下的政策性破产已经到尾声，当时感觉总算把政策性破产结算了，我们需要开启一个新的时代。《企业破产法》实施以来的受案量那么少，是我当时没有想到的。

我认为受案量应该上来，当时我对《破产法》的认识，某种程度上虽然认为它很重要，但没有放到整个社会环境、社会条件、社会体制的角度来看，总觉得市场化的《破产法》通过后，受理案件数量应该会上来。

但是由于市场要素很多，《破产法》不能单兵突进，他是一个社会整体的系统，实际上特别是这些年，我们中国十多年的市场经济实践，从年以来11年的市场经济实践，使我们感觉破产法实际上是整个市场经济的基本法，是整个市场经济一部宪法，它的实施要有很多实施条件。而且破产法一旦能够发挥效应，说明市场已经到了比较高的水平，社会的各个子系统和市场要素都比较成熟了。

一部法律的实施，要依赖于人，依赖于整个社会的头脑，包括文化、观念，这些都融合在一起。但是恰巧我们在对于破产法理念的认同上，在整个市场的头脑上，在一些体制性要素上，当时的改变还不足以使得这部法律能够很快见效。

经济观察报：这十年以来，你觉得中国的比如说政府、债权人、债务人，还有配套的机制这些社会要素改变了吗？

李曙光：有变化，但是进展不是特别大，现在我们仍然面临着十多年前的一些基本问题。比如说政府的作用还是太大，很多的案子，特别一些比较大的案子，更多的是政府之手在运作。我们市场上自由走破产程序的企业还是偏少的，更多的是各种体制的制约。

我们的破产法本身在立法时有一个很大的缺陷，就是它没有一个执行部门。一部法律要实施，需要人推动，我们没有这样一个部门去推动，所以我一直建议要成立破产管理局，在政府层面推动这个事儿。我们司法体系也没有及时跟上，债权人、债务人对于破产法的认知，还是处于非常肤浅的阶段等等。这些因素应该说有一些变化，但是还没有根本性的变化。我们只能说在政府的推动下，现在好一点。特别现在经济体量、规模这么大，企业数量的这么多，有形之手是正常的现象，但具体怎么一个使法，怎么在企业病情危重的时候去救他，是一个问题。

政府考虑的主要还是社会稳定和地方财政。我们很多企业还是有这个观念，“找市场不如找市长”，特别是具有国有身份的企业，面临一些问题时，首先想到的是要找大树，政府是一颗大树，他没有想到市场这棵大树，而事实上市场大树确实没有成长起来。政府自然而然，在社会的期待中，他接受这种事儿了，而且政府也觉得应该接受这个事儿。出于政绩考核，地方稳健高要求，尤其是面临一些大企业的破产案件时，政府冲在前面，像东北特钢，江西赛维，中钢这些比较大型的企业，面临困境的时候，甚至上升到省政府。

而我们整个体制，还必须需要一个协调机制，现在法院、管理人、债权人都协调不了，政府必须充当这个角色。

经济观察报：破产程序中，作为管理人的会所、律所、清算事务所是否发挥一个市场性的作用？

李曙光：现在能发挥一定的作用，但是纯市场的作用够呛。因为本来按照破产法的规定，管理人的指定要以会计师事务所，律师事务所，清算事务所为主，但是现在更多是由地方政府组建的，把他们吸纳进来，领导者还是地方政府或者国资委。另外，有时是国资委设立资产管理公司处理这些问题。这些处置者有很多本身也是债务人，也是债务人代表，当然也有这个因素在里面。

但是我们看到大多数模式，是以政府成立的清算组作为管理人。某种程度上来说，目前我们很少让法律规定的管理人来担任管理人。反过来讲在目前的条件下，法律规定的管理人也很难承担一个大型破产案件。

经济观察报：个人破产制度为什么没有写进《破产法》，年起草小组讨论过这个问题吗？

李曙光：因为市场经济的《破产法》在十年前的争论就很大，个人破产制度的争议就更大。我们起草组当时是想把它写进去，通过《破产法》当时的适用范围，在第一章总则当中我们稍微扩展一些，扩展到合伙企业及其合伙人。当时的想法就是想把个人破产写进去，我记得在一审稿当中是有的，但二审稿当中就拿掉了，只留下留了一点点尾巴，三审稿中被全部删除。

为什么被拿掉了呢？因为大家都不同意。

很多人认为个人破产没法实施，中国没有实行的成熟条件，特别是财产的执行存在很大的问题。其实现在来看，执行仍是很大的问题，因为你根本不知道当事人有多少财产。我们的金融体系也不联网，这种情况下，比如一个人在工商银行存钱，建行并不知道，你在建行存钱，中国银行、农业银行并不知道，所以连我们金融体系当时都不了解对方的一些存款、财产的情况，更不要说执行了。要搞个人《破产法》的话，需要政府有一个专门的机构来做，因为我们讲个人破产的人，一般都是一些弱势群体，当然也有坑蒙拐骗。但这部分主要是一些弱势群体、贫困人口，他们更加要政府来帮助，来推广，所以很多方面的条件都不是很成熟。

经济观察报：破产程序实施之后，新生企业的信用修复问题是否有一些制度上的缺陷？

李曙光：一个破产企业，它经过重整成功了，重整方案批准了，但是这个企业原来危机状态的时候，它的很多不良信用已经有信用记录，比如说央行的记录、商业银行的记录，还有工信部的黑名单制度。如果进入到这样一些黑名单，银行对新生企业的贷款，社会上一些人对企业负面认知，都会对企业的声誉造成伤害，企业这时可能有再融资等事情做不了。这一块需要各个部门通力合作，主要是工商、税收、银行这三大块比较重要，三方面合作起来，事情就好解决。

具体操作当中会有这样的问题，我们现在重整的企业，又想拿这个企业去重新融资，那当然会受到一定的影响。如果你没有信用修复问题，你要去融资，也会有很大的影响。别人凭什么给你钱，你得让银行看见你赚钱的可能性，更何况你是一个破产企业。就算是不破产，银行给你钱也要考虑很长时间，所以这个影响不能说很大，只能说在技术上，是一个要解决的问题。

经济观察报：起草这部法律时，有没有考虑到当时10年后，中国的市场经济、法制环境的变化？

李曙光：当时我们假设市场已经是一个相对不错的环境。我认为年的水平是挺高的，其实现在说市场在资源配置中起决定作用也很难。所以我当时比较乐观，我觉得应该通过《破产法》这样一个颁布，中国市场经济初级阶段进入到中级阶段，它是一个标志。

这个标志我说得也没错，理论上是这样，因为你有一个市场经济的退出规则，有一个大家遵守的东西了。但它能不能落地，能不能实施，还有很多条件。文化、心理、体制、机制、市场环境这些方面，我们还没有完全把握。

但是中国的改革有一个特点，这还需要一个过程。这些东西专家也好，立法者也好，有的时候也很难去判断，很难作为一个很确定性的东西。

所有的立法者专家，严格上说对于市场的发展、整个社会以及深不可测的市场来说都是无知的。立法者或专家在一个庞大的市场经济面前，都是无知的，但是对于其他人来说，是相对专业的。只能说我们比别人看得远一点，但是要看到全部，是不可能的。市场是无知的，所以每一个在市场上的人也是无知的，包括立法者和专家。

我们只能说比当时时代的人看得远一点，看得广一点，看得多一点，但实际上你是做不到先知先觉，全知全觉，那是不可能的。所有的立法都是一个遗憾的艺术，都要经过实践的检验。

经济观察报：立法过程中争论的焦点在现在看来，这10年的实践中，有没有达到您的预期效果？

李曙光：应该还是有比较好的结果，但是也有少数法律没有解决的问题。比如说职工债权和担保债权谁优先的问题，这个博弈的很厉害，基本上这个问题解决了，这是当时争论最大的一个问题。职工在破产程序当中，发挥什么样的作用问题，当时争议也比较大，这个问题也解决了。管理人由谁来管，谁来选择，这个问题当时争议也很大，我觉得最后选择由法院来主导的方案也不是那么好。

现在反过来说，我当时理解是对的，很多人都赞同我的这个结论。另外还有一些重大制度，像管理人制度，重整制度，还有跨境破产制度，还有清算当中，债权委员会有什么样的职权，这个都是争议比较大的。

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